论文提要：随着社会转型加快，社会矛盾与纠纷急速加剧，群众通过法治渠道进行维护权利的意识不断增强，但往往因为“告御状”传统思想、司法腐败与不公、诉讼成本利益考量、“法律打白条”现象等各种原因，当事人在司法救济程序并未穷尽或者已经穷尽都未能如己愿的情况下，并且受到“小闹小解决、不闹不解决、大闹大解决”扭曲思想的影响，转而寻求信访，甚至是缠访以求“救济”权利，追求自己“满意”的效果，导致了“信访不信法”、“信大不信小”现象的产生。这种涉诉信访现象的存在既损害社会的和谐与稳定，又对司法公正性与权威性形成挑战。因此，如何破解“信访不信法”困境，就成为我国在提升司法公信力，建设公信法院过程中亟待解决的现实课题。本文主要从信访的现状及解决“信访不信法” 的必要性出发，浅析“信访不信法”困境产生的原因，以及提出破解该困境措施的不成熟设想。

（全文共计6476字）

关键词：涉诉信访；信访不信法；执行难、独立审判；司法公正

正文：

信访制度作为密切党和政府与群众血肉联系的重要制度，在化解社会纠纷矛盾，维护群众众合法权益等方面发挥了重要作用。但近年来，涉及公、检、法、司部门的涉诉信访问题呈现出集体性、疑难性、尖锐性的“信访不信法”的特点，这严重挑战了法律的权威，制约了建设公信法院、提升司法公信力的进程，需要亟需解决与完善。

一、          我国“信访不信法”的现状与影响

（一）“信访不信法”的现状

 近年来，随着经济的发展和社会利益格局的变化，纠纷不断增多，大量社会矛盾和纠纷因得不到妥善化解导致上访的形势比较严峻。广为流传“黑头文件（法律）不如红头文件，红头文件不如无头文件（领导指示）”等说法，从侧面反映了群众“信访不信法”、“信大不信小”的现状。据统计，公民通过信访方式寻求权利救济的案件数量是法院受理各种案件数量的10倍，而且呈逐年上升趋势[1]。以豫东某市为例，2011年1月至 7 月，该市涉诉信访案件519件，2012年 1 月至7 月，该市涉诉信访案件780 件，占全市信访总量的 66.5%[2]。同样，以中部地区某信访局的统计，2012年1-7月，该省进京涉诉信访626人次，占进京信访总量的28.2%。再者，以湖北省为例，从2013年1月-2014年6月，全省赴最高院上访的案件情况及2013年1-6月与2014年1 -6月全省各个中级法院赴最高院上访情况的对照表可以看出，涉诉信访案件数量虽总体没有上升，但反映了问题的严重性。

（二）“信访不信法”的负面影响

以上统计数据虽然是个别地区的统计结果，只是“冰山一角”，但是可以反映出全国群众信访不信法的背后是信权不信法的现状。现阶段以诉求多样性、解决疑难性、矛盾尖锐性为主要特点的大量涉诉信访案件的存在，对社会的和谐、稳定以及司法的权威性、公信力产生了强劲的冲击力。

1、扰乱了和谐稳定的社会秩序。一些群众不满法院的最终判决，或者是在司法程序并未穷尽，甚至是一审程序都没有审结的情况下就到各个部门信访、闹访、缠访，企图以所谓的“民意”与“权利”制约法官的裁判结果，已达到自己的理想目的。在上访过程中，如果问题达不到解决，就采取静坐，毁坏公共财物、堵截交通、聚众闹事等形式，扰乱党政机关与司法机关的正常工作环境与秩序。

2、挑战了公信司法的权威性。众所周知，法院是实现司法公平与正义的最后一道防线，是解决社会纠纷的主要机关与终结者，但在上访、闹访的情况下，使得信访不再是司法体系之外的救济形式，不但没有起到司法救济补充性的作用，反而使法院的最终裁判结果不再具有权威性与终局性。“信访不信法”现象实质上是与法治建设背道而驰，从而损害了司法的权威与公信。

二、涉诉信访量居高不下的主要原因

（一）“权大于法”“告御状”的传统思想是其思想根源

1、自古以来，群众“以诉讼为耻行，以无讼为德行”，以“兴讼”、“滋讼”等来表示对诉讼的鄙视[3]。讲道德、重权利的传统文化思想或多或少的影响了现在人对诉讼的思想观念，导致了目前“权大于法”、“鸣冤平反”的心理，认为只要是领导重视的问题，就能得到圆满的解决，这正是是“信访不信法”的思想根源。当事人主观上认为案件久拖不决、程序不当或者是裁判结果不公时，就会认为政府就是“包青天”，模仿古代“告御状”而走上信访之路。

2、在实践中，有些个案在上级领导批示与干预下,在受到绩效考核的压力下，为了息事宁人，一些案件能够得到及时解决。这种 “甜头”给其他的案件当事人起到了一定的启示作用，个案的“高额回报”无形中“激励”群众产生效仿涉诉信访心理。“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”以及“会哭的孩子有奶吃”的错误思想逐渐深入人心，使其坚信只要是多次找领导反映问题，闹的越厉害，说明问题越严重，就越会引起领导重视从而使问题得到解决，从而催化了“信访不信法”现象的蔓延。

（二）诉讼成本利益的考量是其经济原因

随着社会的发展，群众通过法治渠道进行维护权利的意识不断增强，寄希望于法院能实现保障自己的权利，因此，大量的不需要法院解决的纠纷同样会汇集到法院。但是，诉讼程序繁杂，耗时长，代理费、鉴定费、保全费等一些列的费用，对于群众，特别是经济条件困难的人，则成了其走进诉讼程序的一道高门槛。例如，有的案件找不到被告，就要公告送达，除了诉讼费之外，产生的公告费、财产保全费、交通费等等，在案件还没有审结的时候，已经 “倒贴”了不少的费用。鉴于诉讼成本的考量，信访对于他们来说，是方式灵活，内容广泛，耗时短，回报快的一种低成本、多元化的表达自己的诉求的便捷渠道！

（三）“法律打白条”现象是其重要原因

群众到法院诉讼的目的是为了实现维护自己的合法利益，但由于现有的一些审判人员“重审轻判”的思想，审执分离的体制，执行法律条款欠缺，执行人员概念模糊，执行措施不完善，被执行人没有履行能力，甚至是隐匿财产、逃避债务等种种原因造成的判后执行难问题是现在各个法院，特别是基层法院面临的共同难题。案件执行难，导致群众切身诉求难以真正实现。据有关资料显示，我国每年法院裁决经济纠纷案件执行率只有一半左右，当越来越多的当事人拿着盖有法院公章的生效裁判文书却得不到有效履行时，就给当事人造成“赢了官司输了钱”、“法律打白条”的印象，从而导致群众对司法权威失去了信任。由于被执行人逃避债务、无力偿还等等各种原因案件裁判结果长期得不到顺利执行时，当事人感觉自己的权利根本无法通过司法手段得以救济，则归咎为法院的工作人员办事不力，在万般无奈之下便选择了信访来表达自己的诉求，走上了信访，甚至是“缠访”、“闹访”的道路。

（四）司法公信力下降是其环境原因

1、我国宪法明确规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这既包括外部独立（即相对于行政机关、政党、人大及其领导人的独立），还包括内部独立（上、下级法院、法官之间）。正如马克思所说:“法官除了法律就没有别的上司。法官有义务在把法律运用于个别事件时,根据他在认真考察后的理解来解释法律;……独立的法官既不属于我,也不属于政府。”[4]在马克思看来,法官只有服从法律，不需要信奉任何的外在权威。但是实际上，法官很难独立行使审判权。一些案件受地方利益、部门利益的影响，特别是一些敏感案件，常常会受到地方党委机关或者领导的“关注”； 在法院内部，承办案件的法官没有独立批发文书的权利，有时会受到分管领导或者上级领导、法院的制约，在案件处理上有来自各方的干预与压力，导致承办人员很难公正的处理案件，导致当事人对案件的裁判结果不满意而选择信访解决问题，从而导致群众“信访不信法”。

2、自古以来人际关系复杂，我国是一个人情社会，在我们的日常生活中，人脉发挥着举足轻重的作用。因此，当事人要通过诉讼解决问题，不得不面临两大困扰: 可能的司法腐败与难以避免的执行难[5]。有些法官办“金钱案”“ 人情案”“关系案”以权谋私、枉法裁判，甚至是个别法院竟然出现了 “窝案”，更加深了群众“大盖帽两头翘，吃了原告吃被告”、“衙门向南开，有理无钱别进来”的印象，这些腐败现状的存在都是引发当事人不断上访与缠访，到处告状伸冤的重要原因。

3、案件审判质量是司法公正最重要的体现。一些法官法律基础差，职业素养不高，加上社会矛盾的加剧，案件数量增多，在面对案多人少的办案压力下，过度追求绩效考核指标，快审快结，追求效率，却忽视了质量。一些案件的审理甚至在程序上存在瑕疵，这种现象同样会诱发当事人选择信访放弃信法。

三、破解“信访不信法”的对策

（一）加强法制教育，引导群众通过合法的司法程序解决纠纷

公、检、法、司联合基层部门加强对法律的宣传，使人们真正的了解诉讼和信访程序，学法、懂法、守法、用法、护法，法制观念深入人心，树立法律之上的观念，引导群众通过合法的司法程序解决纠纷。通过信访得到解决的个案并不代表所有问题都能通过信访、缠访解决，要扭转信访不信法的思想，在全社会营造一种司法最终裁判权威的法治氛围，从源头上遏制信访问题，真正的实现司法是保障和救济权利的最后一道屏障。

（二）多渠道解决纠纷，降低诉讼利益成本

司法是救济权利的最后一道屏障，是解决纠纷的一种重要法律手段。但“有很好的理由认为，对抗式的审判激发了而不是最小化了争议”[6]。现在处理纠纷的组织有人民调解委员会、仲裁机构等多种调解组织，调解形式具有多样性，程序灵活，经济成本相对较低，通过调解减少当事人的对立纠纷，实现息诉止争的良好社会效果。因此，要鼓励民间调解机制的发展，建立诉调对接机制，强化法院对调解协议的认可，赋予调解协议以执行效力，让私力救济与公力救济成为解决纠纷的共同措施。法院在处理案件时能调则调，抓住一切机会进行调解，使调解成为化解涉诉信访的重要手段。其次，坚持以人为本的原则，不断完善法律援助机制，在保证每个案件的质效的同时，简化繁琐的诉讼程序。例如，尽量做到立即审查、当日立案，实现便民；扩大简易程序审理案件的范围，做到及时判决，不能久调不判，尽快实现当事人心中的正义；增加缓减免诉讼费的力度，减少当事人的诉累，对于经济困难的予以法律援助支持，让更多的“信访人”变为真正的“信法人”。再次，应当明确规定，凡是正在一审、二审、或者再审诉讼程序中、行政复议与申诉、调解、仲裁的事项，或者法院已经做出生效的裁判后，信访案件均不予受理。如果仍“缠访”、“闹访”的，通过法律程序予以终结，并上传各级各类信访机构信息平台，适宜公开的还要向社会公示。从而既充分保障群众表达诉求的权利，减少了涉诉信访问题，又维护司法的权威性，体现了司法的公信力。

（三）提高案件执行率，化解部分涉诉信访问题

1、明确思想，审执并重与相互配合。审判是执行的前提和基础,执行是审判的保障和实现,只有将审判和执行统一起来，才可能避免错失执行的良好时机。因此，改变长期以来的案件裁判文书生效即案结事了的错误思想。只有当事人的权利经过诉讼程序或执行程序得以全部实现，才是真正的息诉止争，法院要实现这两项工作的共同发展。

2、协调沟通，完善法院协助执行机制。目前，《民事诉讼法》第三编中的几十条规定以及最高院通过的《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》、《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》以及部分相关司法解释，都不同程度上涉及了我国有关民事执行制度，但这些规定在利益熏心、缤纷复杂的现实社会与法律生活中，其起到的作用微乎其微。法院应树立“社会化大执行”的理念，改变以往单打独斗的局面，充分利用现代互联网科技手段,建立健全与相关职能部门沟通协调机制。例如，对于有履行能力而拒绝履行的被执行人，工商部门对变更工商登记信息，国土部门对办理土地使用权的转移，房产部门对变更房产过户登记，银行对大额转移资金等等可能会逃避法院执行的行为予以严格审查，并及时与法院取得联系进行强制执行，让其无法逃避执行,不得不主动履行。通过在各个部门相互支持的基础上，健全“党委领导、人大监督、政府参与、政协支持、法院主办”的多部门共同协作，综合治理执行工作大格局，以此提高案件执行率，减少“法律打白条”的现象，坚定群众选择通过合理的诉讼程序解决纠纷的信心，在维护群众切身利益的同时，化解部分涉诉信访问题。

（四）坚守司法公正的底线，夯实群众信法的基础

1、进行司法改革，独立行使审判权。意大利宪法第10条规定:“司法权以人民名义行使之,法官只服从法律。”德意志联邦共和国基本法第97条规定:“法官具有独立性,只服从宪法和法律。”法官真正的享有独立审判权是我国司法改革的重要内容，是群众合法利益得以维护的重要保障。因此，要保证审判人员或主审法官审理案件不受任何外部机关的干涉，在法院内部，同样要有独立承办案件的权利，改变下级向上级请示、汇报制度。上级法院不得干涉下级法院审判，院、庭长不得干涉法官办案，确保法官独立审判，让承办人员按照自己对法律适用的理解，运用娴熟的法律技巧与丰富的法律知识公平公正的处理每一起案件，说法析理，确保司法公正，让司法工作取信于民，实现定纷止争、案结事了的良好法律效果与社会效果。

2、加强监督，实现阳光审判。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）要求，“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”，这为正确处理法治与信访的关系指明了方向。《决定》强调指出：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。公正排在高效和权威之前，公正是高效和权威的前提条件。司法公正是司法系统运行的底线，也是群众信法的基础和前提。“自古以来的经验表明，一切被授予权力的人都容易滥用权力”[7]，如果不对司法权予以监督与制约，就会产生腐败，因此在保证司法独立的基础上，可以加强在立案环节、审理环节、裁判环节、执行环节的监督检察，实现阳光审判，让一切“金钱案”、“ 人情案”、“关系案”，以权谋私、枉法裁判现象在阳光的曝晒下化为乌有，真正实现让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平与正义，从而化解涉诉信访问题。但值得注意的是，“愤怒的民意可能压倒理性，媒体的报道可能是耸 人 听 闻 的，而 司 法 的 结 果 不 应 被 民 意左右”[8]。因此在加强监督检查的同时防止舆论或民意成为阻碍司法进步的绊脚石。

3、重视案件审判质量，保证实体与程序上不存在瑕疵。首先，要提升法官的职业素养与法律水平。结合现在正在进行的司法体制改革，在法院系统内部建立一套科学严格的法官任命、选任制度，定期加强法官的职业培训或者进行轮训，确保法官职业群体的高素质，以保证案件的审判质量。在案多人少的考验下，增加法官在办案过程中的责任感与紧迫感。严格落实案件终身负责制，对于错案或者执法不公等行为，严格倒查办案中存在问题的原因及责任，督促承办人员把每一起案件都办成经得起群众考验、历史检验的铁案，让群众感受到实实在在的公平与正义，才能从根本上减少上访及申诉案件的发生。其次，特别要注意处理案件的程序上不存在任何瑕疵，因“我们的世界已变得越来越错综复杂，价值体系五花八门。常常很难就实体上某一点达成一致。一个问题的正确答案因人而异，因组织而异。程序是他们惟一能达成一致的地方”[9]。在程序上不存在任何瑕疵，有助于实现定纷止争，消除当事人对法院的偏见。同时，在案件作出裁判后，法官要用其娴熟的法律知识与高度的法律素养，对案件当事人做详尽的解释，真正的实现案结事了，减少当事人因对裁判的误解导致的涉诉信访问题。

四、结语

信访是群众反映与表达诉求的一种重要渠道，然而，由于历史、经济、制度等各方面原因的影响，使得不合理的涉诉信访的现状不容乐观。这些问题已经严重影响了法律的尊严，损害司法的权威。人们在法治的国家下，自然以法律、司法为信念支撑，寻求权利救济，而信访也就失去了存在的支撑[10]。因此，更要积极的探讨破解“信访不信法”制度，来建设公信法院，维护司法的公平与正义。

[1]于建嵘.中国信访制度批判［J］. 中国改革，2005,2 : 26-28.

[2]李占军，张璐璐. 全市办理涉法涉诉信访案件工作促进会召开［N］. 开封日报，2013-07-09.

[3]范忠信.贱讼：中国古代法观念中的一个有趣的逻辑j.比较法研究，1989.2.

[4]马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1972.

[5]宁杰.ADR热的冷思考[J] . 法律适用,2005,(2).

[6] (美) 迈克尔.（D）.贝勒斯.程序正义------向个人的分配[M]. 北京: 高等教育出版社,2005.

[7] ［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］. 张雁深，译.北京: 商务印书馆，1982.15.

[8]贺卫方. 法治之路仍然道阻且长［N］.北京大学校报，2012-12-25（03）.

[9]（日）谷口安平.程序公正[A].宋冰. 程序、正义与现代化[G].北京. 中国政法大学出版社，1998.

[10]刘树桥. 涉诉信访的法理思考[J] .信阳师范学院学报(哲学社会科学版).2009.(5).