论我国行政复议制度的缺陷及其完善

湖北省石首市人民法院   胡婷

论文提要：行政复议制度是我国在建设依法治国的进程中形成的重要制度之一。随着经济、文化、政治制度的不断完善。行政复议制度成为行政机关的内部监督，以及行政相对人可选的行政争议解决方式之一。它在纠正违法行政行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会和谐稳定等方面发挥了积极的作用。然而由于规范本身的缺陷和立法技术的不成熟，我国的行政复议制度在许多方面均存在不足之处，亟待解决。

（全文总共6859字）

关键词：行政复议   缺陷   完善

正文：

一、行政复议制度概述

    行政复议就其本质而言属于行政系统内部的监督行为,是上级行政机关发现并纠正下级行政机关错误的行为。行政复议是政府内部层级监督的一项重要制度，是推进依法行政的一项重要内容，是政府及其部门的一项法定职责。相比较于申诉制度、信访制度来说，起到主要作用的还是行政复议制度。完善我国行政复议制度，对于化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会，推进依法行政具有重要的作用。

（一）行政复议制度概念

    行政复议制度是近代民主政治的产物，各国行政复议制度概念并不一致。德国的行政复议称为异议审查。在法国，行政复议称为行政救济。在美国，行政复议是请求司法救济的前置程序。英国的行政复议包括部长救济和裁判所救济。行政复议并不是国外行政法的概念，而是我国行政法学者的理论总结。

    在我国，行政复议是指公民、法人和其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向复议机关提出申请，复议机关对该具体行政行为进行审查并作出决定的法律制度。

（二）行政复议制度现状

    1990 年国务院颁布了《行政复议条例》。行政复议条例实施后，全国每年约有3 万件行政复议案件[1]，这些条例对行政机关起到了很好的监督作用，为保护公民的合法权益奠定了深厚的基础，同时也提供了强大的力量。

    1999 年4 月29 日，我国颁布了《中华人民共和国复议法》，对行政复议的功能给予了准确定位，把行政复议的范围放宽，行政相对人对具体行政行为申请时可一并对抽象行政行为提出审查申请。行政复议机关的级别升高，行政复议管辖体制更趋合理。行政复议证据制度确立，行政复议的法律责任监督力度加大。

    在经济转型期，行政涉及到社会经济发展的方方面面，行政争议大量出现，行政复议制度总是落后于瞬息万变的现实。我国的行政复议制度还存在需要完善的地方。行政复议正常进行，行政争议引起的纠纷就会化解，反之，行政复议的渠道不畅通，公民对行政复议不服，对做出行政复议决定的机关不信任，就会引发上访事件[2]。近几年，各级各地区上访事件多，正是因为我们的行政复议制度不完善造成的。

二、行政复议制度缺陷

    我国行政复议制度自1990 年正式建立以来，在社会生活中发挥了积极作用。然而，随着社会的发展进步，该制度不断显露出诸多缺陷。

（一）制度和程序设计存在缺陷

1、行政复议机构不独立难以保证案件公正审理

    行政复议具有准司法的特性，行政复议机构的地位是否独立，直接关系到行政复议程序的监督功能和公正立场，影响着人们对行政法治的认知和信任程度。

    我国《行政复议法》并没有针对行政复议机构作出专门规定,只是在总则中的第四条作了一个简单的规定：依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关；行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。

2、责任追究机制的缺乏导致复议制度流于形式

    根据我国现行行政诉讼法及其司法解释的规定，行政相对方对复议机关维持原具体行政行为的决定不服的，以原机关为被告;复议决定改变原具体行政行为，相对方对复议决定不服的可以复议机关为被告; 复议机关在法定限期内没有作出复议决定，相对方对原具体行政行为不服的，以原行政机关为被告; 对复议机关在法定期限内不作为行为不服的可以复议机关为被告。此类规定不作为行为不服的可以复议机关为被告。此类规定基本上免除了复议机关没有依法履行复议职责的外部责任，复议机关出于不愿承担责任的心理，这实际上严重削弱行政机关自我约束、监督制约的功能,行政复议演化成一种过场和形式。

（二）缺少立法具体规定

1、在行政复议审查和证据方面缺乏具体规定

    《行政复议法》第28 条第（一）项规定，决定维持的要件之一是具体行政行为事实清楚、证据确凿；第（三）项规定，主要事实不清、证据不足的，做出撤销、变更或确认违法的决定。其中对于“主要证据不足”和“证据确凿”的界定模糊，在司法实践中难以把握，缺乏审查的标准。

2、行政复议申请期限规定尚缺乏有效的法律解释

    《行政复议法》第9条规定“: 行政相对人向行政复议机关申请行政复议,应当在知道做出具体行政行为之日起的60 日内提出”[3]，没有正当理由逾期不申请复议的即丧失复议请求权。但60 日只是一般规定,涉及申请人应当知道但申请人坚持说不知道的情形,涉及对其他特别法关于复议期限的理解和运用,涉及因不可抗力或其他正当理由导致复议时效延长的问题,特别是涉及对经过诉讼,裁定应当复议先行的案件和经过信访程序后申请复议如何认定复议时效的问题，均未作出相关规定。

（三）行政复议制度缺陷成因

1、定位不明，性质不清

    我国立法对行政复议的性质认定是的模糊。一方面,将其定性为救济行为即行政审查。另一方面,似乎又将行政复议定性为具体行政行为,且赋予了其超过一般具体行政行为效力的超强大效力,其效力的主要对象是复议机关。行政复议性质界定上的模棱两可是其定位争端的导火索。

实践中，由于对行政复议性质行政化的粗浅理解，一些被实践反复验证的具有普遍适用价值的类司法制度，象回避、公开审查、合议裁判、质证等，都被行政复议程序拒之门外[4]。抽去了这些保障基本公正价值实现的必要内容，行政复议制度裁断行政纠纷的公正性就无从谈起，办案质量难以企及。

2、组织建构不科学

    我国行使行政复议管辖权的机关有：县级、市级、省级人民政府，市级、省级人民政府内部特设机构以及县级人民政府的相应分管部门。我国的行政复议机构则是一个体系庞大的行政附属部门。也就是说，没有独立的法律地位，没有独立的复议权，这是我国行政复议制度的“硬伤”。

3、配套制度的缺失

   行政复议配套制度归纳起来，至少欠缺以下制度。

    其一，责任追究机制。根据《行政诉讼法》第63 条规定，复议机关维持原具体行政行为相对人不服提起行政诉讼的，以原机关为被告；复议机关改变原具体行政行为的，以复议机关为被告；复议机关在法定限期内没有做出复议决定，相对人对原具体行政行为不服提起诉讼的，以原行政机关为被告；对复议机关不作为不服的，以复议机关为被告。这项规定为复议机关规避责任大开方便之门。

    其二，公开听审、质证辩论的制度，这项制度不仅有助于查清案情，提高效率，而且具有“屏蔽”作用，减少干预，使处理结果更趋公正合理。

    其三，合议制度[5]，这是人民法院审判民事案件实行集体审理和评议的制度。与行政复议相对的独任制度比较，是防止专断、保障公正的民主制度。

（四）行政复议制度的完善

1、明确定位，清晰性质

    性质上的行政性必须坚持。作为一种通过自上而下的自我纠错和自省自查的内部监督机制，行政复议的优越性是显而易见的。它是比司法程序和外部监督更方便、直接的监督。它对复议机关的法定义务的要求更高，就是说只要提起复议申请，除非逾期或者不在受理范围内等特定情况，复议机关必须受理申请且在法定期限内做出复议决定。作为一种法定程序，行政复议能够及时纠正行政机关内部的错误，更好地通过程序的设定来保障行政相对人合法权益，更快地解决行政争议。程序上的适度司法化是大势所趋。

   行政复议承担着强大的救济功能，只有程序的参与性、中立性、合理性、自治性才能保证复议公正性的实现。行政复议制度中加入司法性或者带有司法特征的程序设计，是目前为止最可行的借鉴做法，也是兼顾效率与公平的最可靠的手段。

2、独立机构，集中职能

   复议机关没有独立的法人地位，没有自主决定权，完全的行政隶属性，导致“以言代法”、“以权代法”[6]现象频发，行政复议效率低下，决定维持的多，变更的少，复议制度沦为具文。

    复议机构的独立设置，是当今全球共同追寻的行政行为审查机制，更是世界经济一体化的现实要求。真切地发挥行政复议的积极作用，就必须保证复议机关享有相对独立性，并且切实做到复议队伍的优化，只有如此才能保证复议机构依法行使复议职权。这里的“独立性” 是指不仅要设置公正独立的行政复议机构及审判机关审查，而且尤为重要的是有关行政行为复议机构地位要确保相对超脱和排除工作过程中的各种外来妨碍。同时，各级行政机关内部设立的行政复议机构要相对集中行政复议权。

    各级行政机关内部设立的行政复议机构要相对集中行政复议权。现行的行政复议管辖体制下,复议机构的设置过多。由于多头设置,导致复议机构林立,给群众申请复议增加了困难。解决行政复议权和行政复议力量过于分散的问题，要求各级行政复议机构相对集中职能，简化流程。逐步实现县区级以上政府只设立一个综合性行政复议中心，条件成熟的区域还可成立行政复议局,统一审理下一级政府和本级政府部门及其派出机构作为被申请人的行政复议案件。

3、公开审理制度化，丰富审理方式

   公开审理制度化，一方面, 增强审理程序的透明度。根据各类当事人的需要和案件实际情况，为当事人提供可以选择的一般审理程序和简易审理程序两种模式。简易审理程序可以采用“面对面”的方式，开辟绿色通道，突出时间短、效率高的优势。另一方面，听取意见方式灵活化，可以到行政复议机关或当事人指定的处所听取,也可到指定场所陈述意见;可以单方听取, 也可以召集各方当面听取。意见的表达与听取可以口头,也可以书面,总之形式是次要的，“听到了”的效果是主要的。此外，公开听证形式正式化，与司法庭审相比, 复议听证的特色在于则在其以行政纠纷双方的行为即纠纷事实为审查对象,并且不受复议申请范围的限制；而与一般行政程序的听证相比, 其既将关注行政行为的合法性与适当性，则又把行政纠纷作为审查重心; 公开审理制度化，使行政复议成为政府的一种公共服务，除了在公开审理中，号召群众参与监督外，应该也让群众对即将做出的行政复议决定发表意见，打造“阳光复议”。

    审理方式多样化，是行政复议制度设计完善的外在表现。

   首先，创新审理方式，许多基层行政复议机构在试点过程中开发出抗辩式、和解式和简易式等新方式，极具特色且效果出色。“抗辩式”就是双方要面对面,审理要开发化,事实要清楚,道理要明了,充分听取各方意见。此方式既可由复议委员会主动进行，也可由当事人申请而启动。“和解式”就是坚持调解或者由双方和解化解争议，绝不生掰硬套地做出维持或撤销的复议决定。“简易式”就是开通绿色通道，让,争议较小，事实简单清楚的案件,进行简易处理。对经过初步审查,发现具体行政行为存在明显错误的,不拘泥于现行规定,直接要求立即纠正。

    其次，借鉴审理方式，主要是对司法模式的引进和研磨。例如，合议审理和言辞审查都很有借鉴价值[7]。采用合议审理的形式，以集体的智慧来决断具体行政行为的效力，不仅能够切断领导专断、滥用职权的源头，也符合民主法治的要求。当事人对案件事实的陈述、辩解，对证据的质证、论驳等程序运作，有助于避免可能的错误，帮助审查人员对案情获得直接深入的认识，保障案件的处理结果的公正合理。

结语：

随着经济、文化、政治制度的不断完善，行政复议制度是我国在建设依法治国的进程中形成的重要制度之一。行政复议制度成为行政机关的内部监督，以及行政相对人可选的行政争议解决方式之一。它在纠正违法行政行为，在促进社会和谐稳定等方面发挥了积极的作用。因此要将行政复议中的不足加以完善，以维护公民、法人和其他组织的合法权益。

二○一三年六月六日